Анализ правового статуса общественных инспекторов в области лесных отношений

THE ANALYSIS OF THE LEGAL STATUS OF PUBLIC INSPECTORS IN THE FIELD OF FOREST RELATIONS

Симаков Л. Д. Студент, БГУ г. Иркутск, тел: 8 (902) 175-10-97
Почта: simakov.lev@yandex.ru

Аннотация

В статье проанализирован статус общественных инспекторов в области лесных правоотношений. Изучены нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня, определяющие правовое положение общественных инспекторов в области лесных правоотношений. Выявлены пробелы и коллизии в соответствующем правовом регулировании. Сформулирован вывод о логической незавершенности правового регулирования статуса общественных инспекций (и общественных инспекторов соответственно как членов общественных инспекций). В целях устранения выявленных пробелов и коллизий сформулировано предложение о внесении изменений и дополнений в изученные нормативно-правовые акты. Предложено включить в перечень субъектов общественного контроля организационные структуры осуществления общественного контроля. Для устранения коллизии между положениями ч. 2 ст. 15 и ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предлагается внести изменения в ч. 3. ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Кроме того, сформулирован вывод о целесообразности дальнейшей правотворческой деятельности по детализации существующего федерального законодательства на уровне субъектов РФ.

Annotation

The article analyzes the status of public inspectors in the field of forest relations. The normative-legal acts of Federal and regional level, defining the legal position of public inspectors in the field of forest relations, are studied. Gaps and conflicts in the relevant legal regulation are revealed. The conclusion about logical incompleteness of legal regulation of the status of public inspections (and public inspectors respectively as members of public inspections) is formulated. For the purpose of elimination of the revealed gaps and collisions the offer on modification and additions in the studied normative legal acts is formulated. It is proposed to include in the list of subjects of public control organizational structures of public control. To resolve the conflict between the provisions of part 2 of article 15 and part 3 of article 3 of the Federal law «On fundamentals of public control in the Russian Federation» proposes to amend part 3. 3 of the Federal law «On fundamentals of public control in the Russian Federation». In addition, a conclusion is formulated on the expediency of further law-making activities to detail the existing Federal legislation at the level of the RF subjects.

Ключевые слова

Общественная лесная инспекция, общественный лесной инспектор, общественный контроль, лесопользование, охрана окружающей среды, организационные формы осуществления общественного контроля, субъекты общественного контроля.

Keywords

Public forest inspection, public forest inspector, public control, forest management, environmental protection, organizational forms of public control, subjects of public control.

Послания Президента РФ Федеральному Собранию систематически акцентируют внимание на необходимости развития и поддержания высокого уровня активности гражданской позиции в Российской Федерации[1]. Общественная активность граждан РФ опосредует их экономическую и политическую самостоятельность и, как следствие, повышает потенциал Российской Федерации[2].

Поддержка формируемой системы общественного контроля названа в числе основных задач, поставленных перед государственной властью, поскольку общественный контроль трактуется как необходимое условие эффективности борьбы со многими отрицательными социальными явлениями[3].

В 2011 году Президент РФ поручил Правительству РФ сформировать предложения, нацеленные на создание общественных инспекций при федеральных и региональных исполнительных властных органах РФ, в т.ч. определить полномочия лиц, уполномоченных осуществлять охрану арендованных лесных участков и лесных угодий[4]. В 2012 году Правительству было поручено проанализировать целесообразность наделения общественных инспекторов полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, задержанию и доставлению правонарушителей в соответствующие органы[5]; в 2013 году Правительству были даны указания о создании «института общественных инспекторов по охране окружающей среды»[6]. По каждому из перечисленных поручений Минприроды РФ были подготовлены соответствующие проекты специальных законов, однако они не были внесены на рассмотрение в Государственную Думу[7].

Шагом в направлении поддержки активности граждан стало принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[8] (далее – ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»). Указанным нормативно-правовым актом закреплен перечень субъектов, уполномоченных на осуществление общественного контроля, а также организационные структуры, его осуществляющие в случаях и порядке, предусмотренных действующим законодательством[9].

В соответствии с положениями ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в целях осуществления общественного контроля предусмотрено  создание: общественных наблюдательных комиссий, общественных инспекций, групп общественного контроля, а также иных организационных структур. Необходимо обратить внимание, что ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не отождествляет организационные структуры и субъектов общественного контроля, а согласно положениям ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», рассматриваемые структуры уполномочены на осуществление общественного контроля в случаях и порядке, закрепленных не только федеральным, но и региональным законодательством.

Правовой статус общественных инспекторов в области лесных отношений закрепляется также положениями ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды»[10] (далее – ФЗ «Об охране окружающей среды»), в соответствии с которыми общественный экологический контроль (в т.ч. и общественный контроль в области лесных отношений) может осуществляться общественными объединениями, другими некоммерческими организациями согласно их уставам и гражданами в соответствии с действующим законодательством. Согласно положениям п. 4 ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды», в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды граждане оказывают содействие органам государственного надзора в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе. В процессе осуществления своей деятельности общественные инспекторы взаимодействуют с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора.

Права общественных инспекторов по охране окружающей среды определяются положениями п. 6 ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды», в соответствии с которыми общественные инспекторы имеют право:

-         на фиксацию, в т.ч. с посредством технических средств, правонарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования и направление соответствующих материалов, включающих в себя информацию, свидетельствующую о наличии признаков административного правонарушения,  во властные органы, осуществляющие государственный надзор;

-         на принятие мер, направленных на обеспечение сохранности вещественных доказательств с мест совершения правонарушения;

-         сообщать устно физическим лицам сведений, относительно совершения физическим лицом правонарушения в сфере охраны окружающей среды;

 -        оказывать содействие в реализации государственных программ, направленных на охрану объектов животного мира и среды их обитания;

-         на обращение во властные государственные органы РФ, властные региональные государственные органы, в адрес должностных лиц, организаций с требованиями о предоставлении достоверных сведений о состоянии окружающей среды, мерах, принимаемых в целях охраны окружающей среды, о фактах и обстоятельствах осуществления хозяйственной и другой деятельности, которые оказывают отрицательное воздействие на окружающую среду, способствуют созданию угрозы жизни, здоровью и имуществу граждан, необходимых для осуществления общественного контроля. Соответствующие сведения должны быть предоставлены своевременно и в полном объеме;

-         на участие в деятельности по экологическому просвещению населения.

Согласно положениям п. 7 ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды», организационные аспекты деятельности общественных инспекторов, в т.ч. бланк удостоверения, процедура его выдачи, порядок взаимодействия общественных инспекторов с общественными советами органов, осуществляющих государственный лесной и экологический надзор, определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Общественные инспекции, в отличие от общественных наблюдательных комиссий, наделены более широкими полномочиями[11]. Так, в соответствии с положениями ч. 1 ст. 15 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», общественные инспекции уполномочены осуществлять контроль «в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.»

На современном этапе развития общественного контроля в РФ следует отметить функционирование общественных инспекторов в сфере природопользования в общем, и в области лесных правоотношений, в частности.

Современные исследователи отмечают значимость рассматриваемого института. Так, С.А. Боголюбов говорит о том, что «права общественных лесных инспекторов в определенной степени характеризуют природный суверенитет народа»[12].

 Однако легальное закрепление правового статуса общественного инспектора сложно назвать непротиворечивым и единообразным.

Как отмечает А.П. Князев, в большинстве случаев «общественные инспекции не имеют статуса юридического лица и представляют собой структурное образование при каком-либо органе»[13]. Также встречаются общественные инспекции, созданные и зарегистрированные как юридические лица. Как правило, их наименование включает слово «инспекция» и обозначение конкретной сферы функционирования. Есть случаи закрепления внештатных общественных инспекторов при исполнительных органах субъектов РФ. Так, например, были закреплены основы правового регулирования деятельности общественных лесных инспекторов при Министерстве сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области в сфере лесных отношений[14].

На федеральном уровне еще в 1994 году принято Примерное положение об общественной лесной инспекции[15], в соответствии с положениями которого общественная лесная инспекция представляет собой  местный орган общественного контроля – добровольное формирование и действует на началах равноправия  ее членов, законности, гласности и самоуправления. Согласно положениям п. 4 и 5 Примерного положения об общественной лесной инспекции, члены общественной лесной инспекции наделены статусом общественных лесных инспекторов, который подтверждается удостоверением. Осуществлять надзор за деятельностью общественных лесных инспекторов уполномочены органы прокуратуры (п. 8 Примерного положения об общественной лесной инспекции).

Обязанности общественного лесного инспектора закреплены разделом II Примерного положения об общественной лесной инспекции и включают в себя:        знание нормативно-правовой базы в части отдельных видов лесопользования, соответствующих санитарных норм и правил; знание порядка оформления и удостоверения прав лесопользователей. Знание форм соответствующих удостоверений;   знание порядка оформления протоколов о совершении правонарушений лесного законодательства; знание материальных норм, устанавливающих уголовную и административную ответственность за нарушение лесного законодательства и законодательства, регламентирующего охоту; знание контактов и мест расположения должностных лиц властных органов, уполномоченных на осуществление лесного государственного и муниципального надзора; проведение разъяснительной работы с населением, направленной на сбережение и приумножение лесных богатств; принятие мер к устранению лесных пожаров и оповещению соответствующих должностных лиц об их обнаружении;  оказание помощи в устранении лесных пожаров уполномоченным государственным и муниципальным органам, а также населению; принятие мер к пресечению выявленных правонарушений в области лесных отношений;         сообщение уполномоченным государственным и муниципальным органам о любых негативных процессах, которые причиняют вред лесу и выявленных при осуществлении общественного контроля; передача составленных протоколов о выявленных правонарушениях уполномоченным государственным и муниципальным органам; сообщение уполномоченным государственным, муниципальным и правоохранительным органам о выявленных недостатках и нарушениях в сфере лесопользования; иметь при себе удостоверение общественного лесного инспектора и носить нарукавную повязку.

Права общественного лесного инспектора закреплены разделом III Примерного положения об общественной лесной инспекции: проверять соблюдение требований лесного законодательства лесопользователями; составлять протоколы о выявленных нарушениях лесного законодательства и правил охоты; проверять документы, удостоверяющие права лесопользователей; задерживать в определенном законом порядке лиц, виновных в совершении лесных правонарушений, а также незаконно добытую лесонарушителем продукцию. Доставлять лесонарушителей в соответствующие органы; представлять уполномоченным государственным, муниципальным и правоохранительным органам предложения, направленные на улучшение правового регулирования лесопользования, охраны и защиты леса; ставить вопрос о принятии мер для устранения лесонарушений и наказании лесонарушителей согласно положениям действующего законодательства.

На территории Иркутской области институт общественного контроля, в т.ч. и в сфере правоотношений, регламентированных лесным законодательством, урегулирован Приказом Министерства лесного комплекса Иркутской области «О создании общественного Совета при Министерстве лесного комплекса Иркутской области»[16], Приказом Министерства лесного комплекса Иркутской области «Об утверждении положения об Общественном Совете при Министерстве лесного комплекса Иркутской области»[17] и Приказом Агентства лесного хозяйства Иркутской области «Об утверждении Положения об отдельных вопросах осуществления общественного контроля за деятельностью Агентства лесного хозяйства Иркутской области (его структурных подразделений)»[18].

Таким образом, закономерным будет вывод о том, что ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не содержит принципиальных нововведений и закрепляет существующие и традиционные институты отечественного права. Разнообразие организационных форм осуществления общественного контроля за соблюдением лесного законодательства способствует вовлечению в рассматриваемый процесс физических лиц, повышению уровня правовой грамотности и формированию правомерного поведения.

Однако на сегодняшний день следует отметить логическую незавершенность правового регулирования статуса общественных инспекций (и общественных инспекторов соответственно как членов общественных инспекций). Проявляется такая незавершенность в следующем.

На уровне федерального законодательства об общественных инспекциях, порядке их организации и правовом статусе их членов лишь упоминается в ФЗ «Об охране окружающей среды» и ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Даже поверхностный анализ соответствующих положений, проведенный в настоящей статье, свидетельствует о декларативности закрепленных положений и необходимости детализации правового статуса общественных лесных инспекций и, соответственно, общественных лесных инспекторов, на региональном уровне. Однако, как показывает проведенное исследование, соответствующее правовое регулирование в ряде регионов отсутствует.

Примерное положение об общественной лесной инспекции, утвержденное в 1994 году, содержит перечень прав и обязанностей общественных лесных инспекторов, однако носит рекомендательный характер.

Действующее законодательство четко не определяет статус общественных лесных инспекций и общественных лесных инспекторов. ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не относит их к числу субъектов общественного контроля (ст. 9), однако структурное расположение статьи ст. 15 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в главе 2 указанного нормативно-правового акта, названной «Статус субъектов общественного контроля» провоцирует неоднозначную трактовку положения закона.

Правовое регулирование деятельности общественных инспекций и общественных инспекторов также содержит пробел относительно уровня правовой регламентации рассматриваемого института. Согласно  положениям ч. 2 ст. 15 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» деятельность общественных инспекций регулируется нормативно-правовыми актами федерального, регионального и местного уровней, тогда как положения ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» говорит о регулировании деятельности граждан по участию в осуществлении общественного контроля нормами непосредственно ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и иными актами федерального законодательства.

Для устранения выявленной коллизии представляется необходимым внесение следующих изменений и дополнений в изученные нормативно-правовые акты:

1.       организационные структуры осуществления общественного контроля следует включить в перечень субъектов общественного контроля;

2.       ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» целесообразно изложить в следующей редакции:

«3.     Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и принимаемыми на их основе муниципальными нормативно-правовыми актами.».

Помимо перечисленного, необходима дальнейшая правотворческая деятельность по детализации существующего федерального законодательства на уровне субъектов РФ.

Библиография

1. Боголюбов С.А. Признание и обоснование суверенитета России на ее природные ресурсы // Журнал российского права. – 2016. – № 11. – С. 141 – 152
2. Князев А.П. К вопросу об организационных структурах общественного контроля // Юридический мир. – 2016. – № 8. – С. 47 – 49
3. Краев Н.В., Андреев М.Н., Краева В.Н. О возрождении в России общественного охотничьего контроля // Законодательство и экономика. –  2017. – № 1. – С. 48 – 68

References

1 Bogoliubov S.A. Priznanie i obosnovanie suvereniteta Rossii na ee prirodnye resursy // ZHurnal rossiiskogo prava. – 2016. – № 11. – S. 141 – 152

2 Kniazev A.P. K voprosu ob organizatsionnykh strukturakh obshchestvennogo kontrolia // IUridicheskii mir. – 2016. – № 8. – S. 47 – 49

3 Kraev N.V., Andreev M.N., Kraeva V.N. O vozrozhdenii v Rossii obshchestvennogo okhotnichego kontrolia // Zakonodatelstvo i ekonomika. – 2017. – № 1. S. 48 – 68